今年我作为访问学者在加州从事访问研究，陆续感受到美国地方***的一些侧面。
K12教育体系，即从幼儿园（Kindergarten）到12年级（12th Grade，高中）的教育体系，是加州地方***最重要的职能，也是本地居民最容易感知到的地方公共服务。为教育而搬家是最常见的居住地选择原因。在选择居住地址之前，我咨询了本地的师长，他为我推荐了孩子的义务教育学校，据此我租赁了与此学区对应的公寓。落地以后，我即联系学校，提交了入学申请，3—4天后，孩子正式入学。
入学申请需要填写比较多的信息，并提交很多文件，包括免疫记录等，但最重要的文件主要是两份：年龄验证文件和住址验证文件，前者主要用于确认需要入学的年级，后者是最核心的入学资格（门槛）。住址验证为双因素验证，需要提交房契、房产税单或租约（租约上需要有学生的名字），还需要居住地址验证，例如标有地址的水、电、手机的账单。
居住地址是最重要的入学资格，很多学校会要求家长、监护人签署学生居住地的伪证声明，确保家长充分知晓提供虚拟信息的后果（被调查、刑事***以及被取消注册或退学等），同时要求学生在变更居住地两周内要通知学校，如果离开了本学区则需要办理转学。也就是说，学生在整个就读阶段必须要全程保持居住地与学区的对应，这与中国大多数学区只审查入学资格有明显差异。
居住地址之所以关键，是因为学区的运行机制，学区的经费主要来自学区内的财产税，无论自有房产还是租赁住宅，都会直接或间接的贡献房产税，因此入学资格也不会是否拥有产权而有所区别。
美国是最早实行学区的国家。这里的“学区”与中国通常观念有所不同，中国内地的学区是指某一学校或者学校集团招生的范围，而美国的学区（school district）是一类地方***（local ***），学区一般会成立类似于“教育委员会”（Education Committee）或者教育理事会（Board of Education）这样的机构来负责本辖区内的教育事务，学区执行机构对学区教委负责，学区可以通过行政程序在州的法律框架内决定入学政策、课征税收、发行债券等。
这还会导出一个新问题：如何防止学区公共***被过度使用？***设一个场景，在好的学区内，租一套小房子，租约上写很多儿童的名字，可以摊薄成本，儿童都可以读好的学校，这是否可行？
首先，很多州的HUD（住房与城市部）会对房东出租住房有限制，基于安全等原因限制每个房间里的居住人数。在加州，经常会建议每个卧室不超过两个人，一个两卧两卫（2B2B）的住房，租约上就只能写4个人的名字。HOA（业主委员会）等也会对自有房产进行限制，限制业主对外出租，对自住房内的非亲属人数和入住天数也可能会限制，这些约束客观上限制了学区入学资格被滥用。其次，对于家庭来说，也没有必要，因为入学资格和住宅产权无关，租房子同样可以上学，大大降低了实际的入学门槛。
尽管居住地址在公立学校入学中具有唯一核心的角色，但并不代表公立学校会排除所有不在本学区居住地址范围的学生。在加州，如果一个学生是无家可归的儿童或者被定义为寄养儿童（foster youth，包括由***管辖的被虐待、忽视或者处于缓刑的儿童等），那么他同样可以入学而无须住宅居住证明。据加州教育部统计，2021—2022学年，加州K12阶段共有近600万学生，其中有10万左右的寄养儿童和近25万的无家可归儿童。这些学生不仅无需提交住址验证，所在学校还可以获得比普通学生高出20%以上的生均教育经费。
学区是美国***最主要的功能，2022年，美国K12的全职雇员占所有广义***雇员（包括公立教育、卫生、水电气等公用事业）的41.4%。如果把中国的城镇非私营单位里的国有和集体单位视为广义***部门，那么中国义务教育阶段和高中/中职阶段的教职工占总雇员的25%左右。
美国的大多数学区与中国另一个不同之处是，学区往往是独立的地方***，而不是地方市县***的下级部门。美国***可以简单地划为******：联邦、州和地方***，地方***最常见的是县（county）、自治市、学区。但这些地方***的关系比较复杂，区域、从属关系往往互相交错。一般来说，州往下的行政区划是县，县内会有若干个自治市（也有少数的市县合一或一个市会包含若干个县）、乡镇等一般目的***（general purpose ***）提供公共安全等服务，县内还会有特殊目的***，学区是其中之一，其余的包括自然***管理、消防、供水、公园、图书馆、公路等。这些特殊目的***也可能会跨越行政区划边界。
学区也不是唯一的公立学校系统，美国除了12546个学区以外，还有571个由县直属（一般由COE管理，County Office of Education）、227个市直属、36个州立学校系统以及479个乡镇学校系统。加州教育部的数据显示，2023—2024学年的全部公费学生中，有***.7%就读在学区系统的学校。
学区独立于县、市等地方***，意味着学区的人事和财务是独立的。加州的学区一般设有教育（管理）委员会（亦可称董事会、理事会），根据学区的类型不同，可以是5—7名成员，但学区教委成员不是由州、县教育部门任命的，而是选出来的。每个学区在辖区按人数平均划分为5—7个选区，每个选区内的合格居民选出代表成员。每位成员任期四年，但交错任职，这样就可以每两年改选一半的成员。预算也是独立于州、县、市的预算，独立编制并经本学区教委通过，在县、市的预算报告里，一般只能看到县、市直属学校系统的预算，而学区的预算则要到学区的网站上查询。
既然学区是地方***，学区内的居民与学区有很多互动，也能比较顺畅地表达意见，包括通过选举和罢免教委成员，让学区的决策更偏向学区居民的偏好。还有一些州的学区，可以决定用于教育的房产税率。加州的房地产税率调整空间有限，但允许学区以公民投票的方式决定发债，每年额外开征房产税偿还债务。每个家庭都想要好的教育，但好的教育需要投入。这种决策机制，一定程度上也匹配了家庭在教育投入的权利和义务。想要好的教育，就要投入更多。2008—2022年，加州72%的学校债券提案获得通过。
学区内居民还可以参加学区的理事会会议，除极少数因法律、隐私等原因之外，会议大部分都对公众公开。除此以外，加州的义务教育拨款机制要求学区的教育规划必须回应居民的需求，每个学区需要定期制定并评估地方控制和问责***（LCAP，Local Control and Accountability Plan），在理事会会议上举行公开听证会，征求意见，定期检讨得失。
从借鉴的角度来看，美国学区制中居民的权利（入学资格、参与治理等）与义务（缴纳房产税等）是一一对应的，房价上涨对本地公共服务的好处很明显。而国内的学区制缺乏类似的机制，买学区房的家庭对学区的经费没有直接贡献，优质学区***分配的权利义务不匹配，争议很大，这使得目前学区房制度饱受争议。另一方面，美国的学区制赋予了本地居民参与学区治理的权利，一定程度上减少了公共服务提供者与受益者之间的冲突。
（作者聂日明为上海金融与法律研究院研究员，目前作为访问学者在加州大学圣迭戈分校从事访问研究）
